Qualificação da força de trabalho da saúde: uma análise comparativa da política de formação de Técnicos Auxiliares de Saúde implementada em Portugal em 2010

Abstract

Os Auxiliares de Saúde (AS) são determinantes no funcionamento e sustentabilidade dos sistemas de saúde europeus, constituindo parte considerável, desconhecida e em expansão da força de trabalho. Com a adoção da qualificação de Técnico Auxiliar de Saúde (TAS), Portugal fixou um quadro de referência nacional do seu perfil, atividade e formação, introduzindo mudanças com impacto tanto nos cuidados como no planeamento e gestão deste segmento da força de trabalho que importa compreender. Esta investigação teve por objetivo geral contribuir para o conhecimento da força de trabalho da saúde pela análise do processo de criação e implementação da qualificação de TAS adotada em Portugal em 2010. Foi orientada por um modelo teórico que integrou elementos do triângulo de análise de políticas de Walt e Gilson, aspetos estruturais na relação dos Recursos Humanos com as funções do sistema de saúde e fatores determinantes da oferta de trabalhadores da saúde. Foi conduzido um estudo de caso sobre esta estratégia, que incorporou duas unidades análise, centradas i) no contexto dos AS em Portugal e ii) na criação e implementação da qualificação. Os dados foram obtidos por análise aos conteúdos de entrevistas a participantes neste processo e de documentos relevantes identificados na investigação, complementada por consulta pontual a informadores-chave. Foram analisados dados secundários sobre os AS integrados no mercado de trabalho e sobre a formação de TAS. Complementarmente, fez-se revisão de literatura sobre AS para identificar evidência usada na interpretação de resultados. Foi possível reconstituir o percurso dos AS na história recente do sistema de saúde português (1971-2019) e fazer uma descrição inédita do contingente de AS a operar no mercado de trabalho em 2018, fundamentais para compreender este segmento da força de trabalho e o contexto em que a política surge e é implementada. Ficam descritos os conteúdos da qualificação, bem como o seu forte alinhamento com as recomendações de especialistas para reforçar atividade e formação de AS na União Europeia. Da análise ao processo de criação da qualificação, emergem o seu enquadramento na política de saúde, educação e emprego do país, bem como os objetivos de criação da qualificação e uma compreensão sobre a forma como diferentes atores aturam e se posicionaram neste processo, bem como a sua opinião sobre aos resultados alcançados, nomeadamente ganhos e insuficiências da qualificação. São apresentados uma descrição da oferta formativa criada por todo o país e um retrato do perfil dos TAS formados entre 2011 e 2018. Este estudo dá contributos relevantes para contrariar a invisibilidade que marca a atividade dos AS portugueses, contribuindo para fixar a memória do seu percurso nas últimas décadas e apresentando um retrato até agora desconhecido destes trabalhadores. Com a adoção da qualificação surgiram condições para desenvolver uma oferta formativa inovadora e inexistente, orientada para as necessidades e desafios que os sistemas de saúde do país e da europa enfrentam. O investimento na formação não está a ser orientado por uma perspetiva estratégica de planeamento de recursos humanos da saúde, nem acompanhado de medidas para atrair e reter os AS qualificados.

Healthcare Assistants (HCA) are crucial to the functioning and sustainability of European health systems, constituting a considerable, unknown and expanding part of the health workforce. With the adoption of the Técnico Auxiliar de Saúde (TAS) qualification, Portugal established a national framework of their profile, activity and training. Therefore, the impact on health care delivery as well as on planning and management of human resources regarding this workforce needs to be understood. This research aimed to contribute to the knowledge of the health workforce by analysing the process of creation and implementation of the TAS qualification adopted in Portugal in 2010. It was guided by a theoretical model that integrated elements of Walt and Gilson's triangle of policy analysis, structural aspects in the relationship between Human Resources and the functions of the health system, and determinants of the supply of health workers. A case study was conducted on this strategy, which incorporated two units of analysis, focused on 1) the context of HCA in Portugal and 2) the creation and implementation of the qualification. Data was obtained through content analysis of interviews with participants in this process and relevant documents identified in the research, complemented by spot consultation with key-informants. Secondary data on HCA integrated in the labour market and on the training of TAS was analysed. In addition, literature review on HCA was carried out to identify evidence used in the interpretation of results. It was possible to reconstruct the path of HCA in the recent history of the Portuguese health system (1971-2019) and provide an unprecedented description of the HCA operating in the labour market. Tracing their careers was fundamental to understand this group and the context in which the policy emerged and was implemented. The contents of the 2010 qualification framework are described, as well as its strong alignment with European Union expert recommendations on bolstering the role and training of HCA. The study focuses first on the analysis of the creation of the qualification process in the context of Portugal’s health, education and employment policies; secondly on the objectives of creating the qualification; thirdly, on understanding how different actors positioned themselves in this process, namely their opinion on the achieved results, including perceived gains and shortcomings of the qualification. Finally, a description of the training offer created throughout the country and a portrait of the profile of the HCA trained between 2011 and 2018 is presented. This study provides relevant contributions to counteract the invisibility that marks the work of Portuguese HCAs, recording the memory of their path in recent decades and presenting a previously unknown portrait of this group of workers. The adoption of the 2010 qualification scheme led to an innovative offer, which supplemented a pre-existing training gap, aimed at the needs and challenges of the health systems in Portugal and Europe, However, this study concludes that investment in training is not driven by a strategic perspective of health human resources planning, nor is it accompanied by measures to attract and retain qualified workers.